当地营商环境制约观音山国家森林公园发展，法律专家：亟待保护公园合法经营权

党的二十大报告指出，必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展。广东观音山国家森林公园(以下简称观音山公园)作为东莞市最大的综合性文旅景区，经过二十四年不断的探索、改革、创新和完善，积极融入东莞“双实现”(实现经济在万亿新起点上加快高质量发展、实现千万人口与城市深度融合、共生共荣发展格局)，在“两山理论”的指引下，闯出了一条可持续发展的绿色道路。但观音山公园的管理方作为一家民营企业，在努力打造国家级森林公园的同时也遭遇了各种各样的干扰和陷入了发展过程中的瓶颈。

　　营商环境建设跟不上公园发展的步伐

上世纪九十年代，广东东莞市樟木头镇石新村委乘着改革东风，想办法搞活经济。他们除了卖地盖楼，还将一片山林拿出来做公园搞旅游开发，首先是赛马场。但由于遭遇资金困境，导致整个公园项目也烂尾，引起村民不满而举报，之后被报纸报道。村干部们无奈而欲将整片山报价1700万元出售，但无人问津。之后就打算将此价加上50年利息，折算成每年的承包费而承包出去，还是无人接盘。村干部就无数次找到曾帮过忙的东莞名商黄淦波，求其接盘。

据东莞市观音山森林公园开发有限公司(以下简称观音山公司)法人黄淦波介绍：其于1999年11月30日与石新社区(原石新村委会)签订了面积约10000亩的《东莞观音山森林公园联合开发合同书》，2000年12月21日经东莞市人民政府“东府办复[2000]458号”文件批准，成立东莞市观音山森林公园，占地面积约26000亩(含石新社区、金河社区、官仓社区、樟洋社区)。

2005年12月23日经原国家林业局批准，观音山公园升格为广东观音山国家级森林公园。2006年10月，被联合国授予“国际生态旅游示范基地”。2007年11月又被联合国环境规划署授予“中国最具发展潜力的企业”，2007年被评为“中国十佳休闲景区”，2008年被评为“中国休闲旅游最佳目的地”。先后被省林业局、旅游局评为“广东省森林生态旅游示范基地”，被联合国相关组织评为“国际生态安全旅游示范基地”，成为全国发展森林文化旅游事业的成功典范。

但是，在为地方赢得诸多荣誉的同时，广东观音山国家森林公园24年来也遭遇到申报国家级森林公园被当地拒绝、国家批准了但地方长期不承认;少数官员索贿、索要干股不成，便利用公权力试图夺取观音山经营权、破坏观音山国家级森林公园建设等等行政不作为、不执法甚至官员违法犯罪的问题。

营商环境建设的好坏是一个地区经济软实力的重要表达，也是一个地区提高综合竞争力的重要抓手。总书记指出，“我们必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，激发各类市场主体活力”“我们将立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，建设更高水平开放型经济新体制，创造更具吸引力的营商环境”。

不久前，中央广播电视总台《2022城市营商环境创新报告》在北京发布。2022年度城市营商环境创新趋势、创新城市和创新县(市)名单正式出炉，东莞榜上有名。《报告》继续沿用往年以创新为核心构建的六维度框架体系，观测报道直辖市、省会城市和自治区首府城市、计划单列市，以及GDP超过万亿元的经济活跃城市的营商环境创新实践。这些城市产业分布极具代表性和引领性，对中国经济发展有着举足轻重的作用，它们的营商环境创新方向也代表了中国营商环境整体创新水平和趋势。同时，《报告》首次增加了对县域营商环境的评价。

据了解，东莞市2022年以实施“放管服”改革九大攻坚行动为抓手，紧紧围绕企业全生命周期需求打造了“莞家”政务，就莞用、企业市长直通车、互联审批围合供地改革等服务品牌，全面提升“一窗办”“一门办”“一网办”“一码办”政务服务水平，做到企业诉求有求必应、一跟到底，推动全市新增市场主体29.6万户，总量稳居全省地级市第一。但黄淦波质疑“做到企业诉求有求必应、一跟到底……”这样的说法，他指出自己呕心沥血打造的观音山公园，持续多年遭遇当地有关部门的不公正对待，反映很多次均没有有效解决，诸如：国家承认、地方不承认的国家级森林公园称谓问题;某官员以权谋私试图夺取观音山经营权的问题;西气东输工程违法施工的问题;南方电网工程违法施工的问题;从莞高速工程穿越山体的问题;反映公园内违法违章建筑遭被打击报复的问题;公园内存在豪华坟墓反映后无人处理的问题;部分村民毁林千亩种植果树、蔬菜的问题;等等。

　　国内多名法律专家专门进行会诊、论证

2023年4月中旬，来自北京大学法学院、中国人民大学法学院、中国政法大学、上海交通大学凯原法学院的几位知名教授以及北京社会主义学院教授对观音山国家森林公园表示极大的关注，就观音山公园管理方提出的上述存在的问题在北京专门举行了论证会。

专家指出，申办“国家级森林公园”是一件利国利民、功在当代利在千秋的事业，通过申办“国家级森林公园”对规范森林公园管理，保护和合理利用森林风景资源，发展森林生态旅游，促进生态文明建设，同时对于提升当地经济发展的品级和形象具有重要的意义和现实价值。当地有关方面尤其是当地政府部门理应积极支持并帮助申办方完善各种手续、创造申办的各种有利条件。该公园法定代表人黄淦波依法获得观音山的经营权后，他不断投资，善于经营管理，精心保护着观音山的森林资源，改善了东莞市的生态环境，创造了国家级荣誉。但地方政府的一些针对观音山国家森林公园的不当行政行为应该给予全面清理和撤销。

在非法侵害观音山经营自主权过程中，出现了很多既明显侵害企业经营自主权又没有法律依据或是违反法定程序的行政干预。如2006年6月7日樟府办【2006】15号樟木头镇政府“关于成立观音山国家森林公园改造工作领导小组的通知”、2006年6月9日樟府函【2006】8号《关于调整观音山森林公园规划和经营方式的函》、2006年10月10日樟府【2006】53号《关于将观音山森林公园纳入全市森林公园建设规划的请求》、2006年11月21日东府办复【2006】912号《关于将观音山森林公园纳入全市森林公园建设规划问题的复函》、2006年12月6日樟储函【2006】30号《关于观音山森林公园经营权调整有关问题的函》等文件，无一例外明确显示出两级人民政府在没有法律依据的情况下，进行行政干预，最后还是国家林业局从依法保护国家森林公园事业的大局出发，主持公道，叫停了东莞市相关领导和政府部门的错误做法，避免了观音山公园的 灭顶之灾(见2007年2月9日国家林业局森林公园管理办公室林园函字【2007】8号《关于请调查广东观音山国家森林公园权属纠纷的函》)。

国家林业局明确指出“东莞市政府擅自规定观音山国家森林公园免收门票和收回管理权的行为与《合同法》和《国家级森林公园设立、撤销、合并、改变经营范围或者变更隶属关系审批管理办法》等法律、规章不符。专家分析认为，广东观音山国家森林公园对于公园享有源自合同约定和法律规定的经营权，这种权利受法律保护。以权谋私和滥用职权的相关领导应当承担相应的法律责任。如果由此而给黄淦波和广东观音山国家森林公园造成了实际损失(一般通过核损鉴定程序形成必要证据)，建议关注诉讼时效问题，根据事实和法律对相关责任人和责任机关提出控告和告诉，并要求其承担损失的赔偿责任。

2005年国家林业局颁发的“准予设立观音山国家级森林公园”的行政许可、最高人民法院对于合同纠纷的判决确认了国家级森林公园的权利和公司的经营权，根据《中华人民共和国物权法》第2条、《中华人民共和国民法典》第114条，广东观音山国家森林公园公司对公园享有的经营权的性质为用益物权，具有支配性和排他性。其效力优先于在后设定的物权。因此，在观音山建设西气东输管道、电网、高速公路规划在后，存在规划上的侵权;即使有规划，也应对广东观音山国家森林公园公司给予合理赔偿。针对西气东输工程的施工事件，专家们也指出：西气东输工程违法施工事件作为历史遗留问题，目前从实际出发，建议仅对尚未进行合法合理补偿的损失，坚持依法向责任方和义务方提出诉求。有些损失的计算和统计专业性比较强，建议通过损失鉴定的方式由专业的鉴定机构来进行。

关于“南方电网工程违法施工事件”，专家强调：此事件通过当地两级司法审判机关三次审理，其审判结果竟然大相径庭，而且东莞市中级人民法院的说理和审判具有明显的不公正性。即使黄淦波和观音山国家森林公园当时没有提出相关证据证明损害的具体发生和损害的程度即造成了多大的损害后果，但是作为一个民营企业独立经营和管理的国家级森林公园，也不可能白白允许其他人使用和利用自己的用益物权而不获得任何对价。显而易见，法院在保护当事人用益物权方面，没有正确适用《物权法》《侵权责任法》的相关规定，做出客观合理的裁决。

而从莞高速工程穿越山体事件，专家们认为其工程所造成的“树木砍伐”、水土流失以及对生态环境的影响和损失需要通过科学评估、鉴定来最后确定，还有就是植被恢复所需要的投入。对此，可适用《中华人民共和国民法典》侵权责任编的有关规定。以上所有曾经发生的损失在没有得到应有的赔偿和补偿之前，都可以通过协商和依法诉讼来解决的。

与会专家还就公园内私搭乱建、毁林等另外几个问题进行了研讨，指出鉴于土地(林地)的权属性质为集体所有，对于在集体土地上违建乱建在不同地区有不同的管理机制。如果在当地规划部门管辖范围内则可以申请城乡规划部门通过行政手段对违建乱建行为依法进行违建乱建认定并依法作出处理。如相关有管辖权的政府部门不作为，可以依法申请复议和行政诉讼;也可以依据《中华人民共和国森林法》《森林公园管理办法》《国家级森林公园管理办法》等法律法规部门规章，依法举报投诉，并向林业主管部门要求立案调查并备案。也可以依据《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国民事诉讼法》请求人民检察院、林业主管部门、环境保护部门就观音山森林公园内造成生态环境和森林资源破坏的违法行为依法提起公益诉讼。

专家强调，相关豪华坟墓的兴建明显违反《殡葬管理条例》的相关规定，应当依法要求相关政府管理部门(如樟木头镇违法用地违法建设联合执法工作小组)组织迁出。相关政府管理部门对此行政不作为的，可以申请复议，直至向人民法院提起行政诉讼。同时，对于不作为的行政主体怠政懒政甚至徇私舞弊的还可以请求上级纪检监察部门给予依法查处。专家建议，观音山公园在处理千亩毁林事件中应做到搜集证据合法充分，反映问题和举报投诉合理合法，建议将相关举报材料和来往文件信函同时向国家林业局森林公园管理办公室备案。

　　总体规划修编亟待启动编修程序，助力优化营商环境

与会专家还对总体规划修编发表了自己的四点看法：

一是要回归到契约和产权最基本的一个法律基础。规划编修不能抛开联合开发合同，不能抛开承包经营权。按照最高人民法院在2013年判决确定，观音山和村委会签署的联合开发合同是合法有效的。现在这个规划编纂其实就是合同履约当中一个重要的组成部分，要守约践诺，就得协助观音山，政府必须与人为善，有责任帮助观音山 。

二是观音山公司还可以依法申请当地林业主管部门给予信息公开。当地林业主管部门作为《林木和林地权属登记管理办法》的法定实施部门，有义务向申请人提供相关详细的原始登记资料，以作为观音山公园一方用以总体规划修编之用。当地政府也应当清楚支持观音山森林公园做好总规修编工作对于东莞市城市形象的改善以及保持整体城市的健康文明发展的重要意义，没有理由也没有道理、没有法律依据不帮助不支持总体修编工作的顺利进行。

三是对于政府相关部门及个别领导无端设置障碍，阻挠和破坏总规修编工作的情况，建议在证据确实充分的情况下，依法投诉;依据《中华人民共和国监察法》《中华人民共和国刑法》等法律规定，对借观音山规划修编之机企图强夺观音山经营权的行为依法控告、诉讼。如果情节恶劣、造成严重后果和重大损失的，要依法向国家检察、监察纪检部门举报追究其刑事责任。

四是规划修编的问题涉及最重要的问题，就是四至要搞清楚，必须先解决四至和边界问题，才能解决修编问题。按照法律，省市林业管理部门、有关主管部门有责任和义务确定四至。现在是卡在东莞市政府、市林业局，省里面没有问题，国家级也没有问题。如果跟村委会或者村民有矛盾，政府要做出一个裁决。如果公司提出申请，政府不理睬，就可以打行政诉讼，告政府不作为，不保护财产权。

观音山国家森林公园编纂规划有合法性、正当性，现在一万亩这个标的物是清楚的，国家森林公园的法律定位也是清晰的，加上前期找北京师范大学做过一个规划，以此为基础，可以启动一个申请程序，向政府提出编纂规划的申请书。同时要告知其相应的法律后果，希望接到申请之日起15日内启动编修程序，否则将提起行政诉讼。

最后，与会专家表示，广东观音山国家森林公园面临着种种的不法侵害，一方面观音山国家森林公园管委会应当坚持协商对话、依法诉讼，维护其权益，维护东莞市的青山绿水和公共利益，另一方面东莞市政府及部门应当遵守《国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》《国务院优化营商环境条例》，履行其法定职责，从行政上法律法规上落实对公园合法经营权的保护。建议广东省委书记、省委政法委书记督促东莞市肃清刘志庚余毒，落实相关法律法规，解决观音山国家森林公园长期存在的问题;建议中央督察组环保督察、国务院行政督察及时介入，纠正地方政府不作为、不执法、违法行政、纵容损害、破坏国家级森林公园的渎职违法行为。

作为个人筹资建设的观音山公园，经历了从无到有、从小到大的发展历程，显示了观音山管理团队的勤劳和智慧。把一个山村建设成了国际知名的旅游胜地，是了不起的丰功伟业。这是一个前人栽树后人乘凉的大好事，按照当初签订的合同，企业经营期限只到2049年，目前已经近半，还有不到26年的时间，到期后留下的宝贵资源肯定是当地政府的，观音山现在的青山绿水和管理团队通过付出辛勤的汗水取得的一系列荣誉，对于石新社区、樟木头镇乃至东莞市和广东省都可谓是一笔巨大到无法估量的财富。

尽管东莞近年来在优化营商环境工作方面朝着越来越有“温度”的方向不断创新，越来越注重政府制度、政策高度和城市温度三者的有机结合，在深化“数字政府”改革建设，聚焦企业开办、运营、退出全流程各环节的痛点难点问题，全面对标广深先进做法，推动业务流程革命性再造，但是在积极营造公平公正的法治化营商环境方面可能仍然还有漫长的路要走;尽管为了有力推动营商环境持续向好，东莞市今年出台了《东莞市优化营商环境条例》，务求破解影响营商环境的堵点、痛点、难点问题，但具体到观音上公园多年存在的堵点、痛点、难点问题上依然没有改观，或许意味着优化营商环境工作还没有真正做到让企业家有实实在在的获得感，切实满足企业发展需要，营造公平公正的市场环境，更大地激发市场活力和社会创造力，增强发展动力。(朱晨辉)